Achtergrond herziening luchtruim
Voorkeursbeslissing en Plan-MER
Effecten op geluid en emissies (stikstof, CO2)
Nieuwe indeling van het Nederlandse luchtruim
Procedure, inspraak en contact
Achtergrond herziening luchtruim
Het luchtruim boven Nederland is de laatste tientallen jaren steeds drukker geworden. We pakken vaker het vliegtuig voor vakantie of werk. Een nieuwe indeling van het luchtruim is nodig om vliegroutes korter en duurzamer te maken. Dat zorgt voor minder uitstoot van schadelijke stoffen en voor minder geluidsoverlast voor mensen die in de buurt van luchthavens of vliegroutes wonen. Daarnaast heeft de Koninklijke Luchtmacht behoefte aan een groter oefengebied voor de nieuwe jachtvliegtuigen.
In 2017 nam de Tweede Kamer een motie aan waarin het kabinet werd opgeroepen om zo snel mogelijk een luchtruimherindeling uit te voeren. Het regeerakkoord Vertrouwen in de Toekomst bevat “het voornemen om de indeling van het Nederlandse luchtruim per 2023 of zoveel eerder als mogelijk te herzien”. Eind 2017 stuurde het kabinet daarvoor een Plan van Aanpak naar de Tweede Kamer.
Op basis daarvan startte in 2018 het programma Luchtruimherziening onder verantwoordelijkheid van de minister van Infrastructuur en Waterstaat en de staatssecretaris van Defensie (het bevoegde gezag). Het programma wordt uitgevoerd door het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, het Ministerie van Defensie, Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL), Maastricht Upper Area Control Centre (MUAC) en de Koninklijke Luchtmacht.
De Rijksoverheid en de luchtverkeersleiding maken samen een nieuwe indeling van het luchtruim waarin zij vastleggen wie wanneer en waar vliegt. Wat houden de aanpassingen in?
- Door het opheffen van het militair oefengebied boven het zuiden van Nederland worden kortere routes naar onze luchthavens mogelijk. Dat zorgt voor kortere vliegtijden en minder uitstoot van schadelijke stoffen in de lucht, zoals CO2 en stikstof.
- De aanvliegroutes voor Schiphol veranderen. Dit geeft vliegtuigen de ruimte om later te dalen, waarbij piloten minder gas hoeven te geven en minder hoeven te remmen. Dit betekent minder geluid en uitstoot van schadelijke stoffen boven woon- en natuurgebieden rond Schiphol.
Tot slot wordt het militaire oefengebied boven het noorden van Nederland uitgebreid. Daardoor kunnen jachtvliegtuigen beter oefenen. Het aantal militaire (oefen)vluchten zal hetzelfde blijven als nu. Door deze uitbreiding verdwijnt het militair oefengebied boven het zuiden van Nederland.
De komende tijd worden de aanpassingen in detail uitgewerkt. Dat gebeurt samen met betrokken provincies, gemeenten, de luchtvaartsector en bewoners- en natuurorganisaties. Vanaf nu tot 2025 worden de nieuwe luchtruimindeling en de nieuwe routes ontworpen. Dan zal duidelijk worden wat de effecten per regio zijn. Vanaf 2025 begint de daadwerkelijke uitvoering, waarbij de aanpassingen in het luchtruim stap voor stap ingevoerd zullen worden.
Het programma Luchtruimherziening bepaalt niet of het aantal vliegbewegingen groeit of krimpt. In de Luchtvaartnota kunt u hier meer over lezen.
De luchtruimherziening kent de volgende drie samenhangende en gelijkwaardige doelen:
- Het eerste doel gaat over een efficiënter gebruik en beheer van het luchtruim voor alle luchtruimgebruikers.
- Het tweede doel zorgt voor de verduurzaming van het luchtruim zodat de impact van vliegen op de omgeving wordt beperkt. Daarbij gaat het vooral om geluidhinder en emissies van CO₂, (ultra)fijnstof en stikstof.
- Het derde doel richt zich op de verruiming van de civiele capaciteit en militaire missie effectiviteit, onder andere vanwege de F-35. De vervanging van de F-16 door de F-35 is een besluit uit 2013. Deze vervanging is een vaststaand gegeven voor de luchtruimherziening. Verruiming van militaire missie effectiviteit is nodig om te kunnen voldoen aan de grondwettelijke taken van Defensie. De verruiming van de civiele capaciteit is nodig om een duurzamere afhandeling van het luchtverkeer te bereiken. Bij onvoldoende capaciteit moet het vliegverkeer omvliegen en treden vertragingen op.
De luchtruimherziening staat los van het besluit dat het kabinet op 24 juni bekendmaakte, om het aantal vliegbewegingen op Schiphol in de toekomst te maximeren op 440.000. Aanleiding voor dat besluit is de wens van het kabinet om te komen tot een nieuwe balans tussen het economisch belang van Schiphol en het internationale netwerk van bestemmingen enerzijds, en de omwonenden en een gezonde leefomgeving anderzijds. Ook wordt met dat besluit een einde gemaakt aan de juridische onzekerheid rond de geluidsnormen die gelden voor Schiphol. Het programma Luchtruimherziening heeft als doel om te zorgen voor een toekomstbestendige luchtvaart met minder geluidsoverlast en minder uitstoot van schadelijke stoffen.
Als onderdeel van de ontwerp- en realisatiefase wordt gezocht naar een routeontwerp waarin er zoveel mogelijk ongehinderd geklommen en gedaald wordt op de aansluitroutes van en naar Lelystad Airport.
De Luchtvaartnota omvat de visie van het kabinet op luchtvaart en geeft richting aan de ontwikkeling van de luchtvaart in Nederland voor de periode 2020-2050. Het geeft antwoord op de vraag hoe civiele luchtvaart zich kan ontwikkelen in balans met andere publieke belangen als veiligheid, duurzaamheid en leefbaarheid. De beleidskeuzes voor de toekomst van de Nederlandse luchtvaart in de Luchtvaartnota vormen daarmee uitgangspunten voor de luchtruimherziening.
Anders gezegd: de Luchtvaartnota stelt vast ‘wat’ de kenmerken van de luchtvaart zijn, het programma Luchtruimherziening is bedoeld om te bepalen ‘hoe’ het luchtruim binnen die kaders het beste kan worden ingedeeld, beheerd en gebruikt.
Luchtvaart is per definitie internationaal van aard. Op mondiaal en Europees niveau is de samenwerking in de luchtvaart vastgelegd in tal van verdragen en bijbehorende regelgeving. In 2004 startte de Europese Commissie het initiatief Single European Sky (SES) voor verbetering van de prestaties van het Europese netwerk van luchtverkeersleidingsdiensten. Onderdeel van de wetgeving zijn de zogenoemde Common Projects, bedoeld om de werkwijze in het luchtruim te harmoniseren en moderniseren. Alle elementen van de Voorkeursbeslissing zijn in lijn met de doelen en richtlijnen van SES en de regelgeving van de Common Projects.
Voorkeursbeslissing en Plan-MER
Het Voorkeursalternatief (VKA) omvat de hoofdstructuur ofwel de indeling van het luchtruim en het operationeel concept, dat bestaat uit technologie, procedures en processen voor de veilige en vlotte afhandeling van het verkeer. Het VKA is onderdeel van de Voorkeursbeslissing (VKB).
De Voorkeursbeslissing behelst meer dan alleen het Voorkeursalternatief. Het bevat onder andere de onderbouwing van de keuzes voor het Voorkeursalternatief. Ook beschrijft het VKB de aanpak voor de volgende fase, de ontwerp- en realisatiefase.
De Voorkeursbeslissing is onderbouwd met een (niet-verplichte) milieueffectrapportage (plan-MER). De plan-MER beschrijft de effecten van de onderzochte alternatieven voor het Nederlandse luchtruim. Naast milieueffecten is daarbij ook gekeken naar effecten op efficiëntie, capaciteit en veiligheid. De plan-MER is uitgevoerd door een onafhankelijk consortium van het Koninklijk Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum (NLR) en Royal HaskoningDHV.
Naar aanleiding van de zienswijzen en het advies van de Commissie m.e.r. is een aanvulling op het plan-MER gemaakt. Deze wordt met de definitieve Voorkeursbeslissing gepubliceerd.
De wens is begrijpelijk om in deze fase van het programma al meer inzicht te krijgen over effecten van luchtruimherziening op concrete locaties op de grond. Het beperken van impact van vliegroutes op de omgeving (geluid, CO2, NOx en (ultra)fijnstof) is een belangrijke doelstelling van het programma.
In de huidige fase van het programma is het echter niet mogelijk om de effecten aan locaties op de grond te verbinden, omdat de Voorkeursbeslissing alleen op hoofdlijnen de wijzigingen in structuur en gebruik van het luchtruim vaststelt. In de volgende fase, de ontwerp- en realisatiefase, wordt het Voorkeursalternatief concreet uitgewerkt. Op basis daarvan ontstaat meer zicht op mogelijke regionale en lokale effecten. Wel geeft het plan-MER een globale doorkijk naar de effecten van het Voorkeursalternatief.
De beoordeling van de alternatieven (in het plan-MER) levert informatie over de effecten van de verschillende bouwstenen. Het plan-MER zet op een rij hoe de onderzochte alternatieven scoren op de verschillende thema’s en toetsingscriteria. Dat is beslisinformatie voor de bewindspersonen van het programma Luchtruimherziening, namelijk de minister van IenW en de staatssecretaris van Defensie.
Met de kennis van de effecten van de onderzochte alternatieven is een Voorkeursalternatief samengesteld dat het meest tegemoetkomt aan de doelen van de luchtruimherziening. Ook de effecten van het Voorkeursalternatief zijn in het plan-MER opgenomen. Om tot een keuze te komen, zijn de effecten voor de verschillende thema’s en toetsingscriteria beoordeeld en tegen elkaar afgewogen. De Voorkeursbeslissing licht de onderbouwing van de keuze toe.
Het ontwerp van een nieuw luchtruim volgt een programmatische aanpak, die bestaat uit de volgende fases:
- Onderzoek (tot en met april 2019): In de onderzoeksfase zijn behoeftes, wensen en doelen geïdentificeerd, zowel van gebruikers en belanghebbenden als van (provinciale) bestuurders.
- Verkenning (april 2019 tot najaar 2022): In de verkenningsfase is het Voorkeursalternatief verder uitgewerkt.
- Ontwerp- en realisatiefase: Het Voorkeursalternatief zal in detail worden uitgewerkt in de ontwerp- en realisatiefase. In de komende jaren zullen daarbij deelprojecten worden opgestart. Gezien de grote verschillen tussen de projecten zullen de participatie, besluitvorming en het type besluit per deelproject variëren. In de Integrale Programmabeslissing (IPB) zal nader worden beschreven welke participatie en besluitvorming bij welk deelproject zal worden gevolgd. De IPB wordt uiterlijk in 2023 gepubliceerd.
In april 2019 is de Startbeslissing genomen, waarmee de Onderzoeksfase is afgesloten en de Verkenningsfase is gestart. In de Verkenningsfase zijn vier alternatieven verder uitgewerkt. Om de effecten van deze alternatieven te onderzoeken is een plan-MER procedure gevolgd.
De eerste stap van deze plan-MER procedure was de Notitie Reikwijdte en Detailniveau (2019). De NRD beschrijft het voornemen om de vier verschillende ontwerpalternatieven uit te werken. De NRD beschrijft ook het toetsingskader dat zal worden gebruikt om de effecten van de alternatieven onafhankelijk te kunnen toetsen in een Milieueffectrapport (het plan-MER).
Vervolgens is getrechterd naar één voorkeursalternatief, die in het plan-MER is getoetst op effecten.
Mede op basis van het plan-MER zal de Voorkeursbeslissing voor de Luchtruimherziening worden genomen door het bevoegd gezag, bestaande uit de minister van Infrastructuur en Waterstaat en de staatssecretaris van Defensie.
Het voorkeursalternatief zal in detail worden uitgewerkt in concrete deelprojecten in de ontwerp- en realisatiefase.. Gedurende de deze fase vindt intensief overleg plaats met bestuurders, gebruikers, belanghebbenden en maatschappelijke partijen over de mogelijkheden, keuzes en gevolgen.
Effecten op geluid en emissies (stikstof, CO2)
Het programma heeft als doel om over het geheel genomen de uitstoot van stikstof en CO2 van het luchtverkeer te verminderen. Het Plan-MER heeft de alternatieven getoetst op de gevolgen voor o.a. CO2 en stikstofdepositie. Ook is er een voortoets uitgevoerd waarin is bekeken of er een kans is op “significante negatieve effecten op de instandhoudingsdoelen van Natura-2000 gebieden” ten gevolge van stikstofdepositie met aantasting van de natuurlijke kenmerken van het beschermde natuurgebied tot gevolg. Omdat de concrete uitwerking van de luchtruimherziening pas in de volgende fase plaatsvindt, zijn alleen de te verwachten globale effecten op emissies beschreven in de Voorkeursbeslissing en PlanMER.
Het beperken van de impact van vliegroutes op de omgeving is één van de hoofddoelen van de luchtruimherziening en één van de toetsingscriteria van het plan-MER.
Het plan-MER en de Voorkeursbeslissing kennen nog niet het detailniveau van individuele vliegroutes. Er kan daarom nog niets worden gezegd over geluid in relatie tot specifieke locaties. Globale effecten op geluid zijn wel beschreven in de Voorkeursbeslissing en het PlanMER.
Veiligheid in het luchtruim is de eerste prioriteit en randvoorwaarde voor alles wat het programma onderneemt. Duurzaamheid zit in het hart van het programma. In alle alternatieven zijn de impact op leefomgeving en klimaat leidend geweest, in balans met de mogelijkheden om de benodigde capaciteit (zoals afgeleid uit de Luchtvaartnota) betrouwbaar en voorspelbaar te kunnen leveren. Dit geldt ook voor het Voorkeursalternatief.
Nieuwe indeling van het Nederlandse luchtruim
Het militaire oefengebied boven het noorden van Nederland wordt uitgebreid. Daardoor kunnen jachtvliegtuigen beter oefenen. Het aantal militaire (oefen)vluchten zal ongeveer hetzelfde blijven als nu. Door deze uitbreiding verdwijnt het militair oefengebied boven het zuiden van Nederland.
Meer informatie is nog niet beschikbaar, dat wordt de komende tijd uitgewerkt. Ook met Duitsland maakt Nederland afspraken. Ten zuiden van het huidige militair oefengebied ligt TMA Eelde. Bij verschuiving van de grens van de militaire oefenruimte blijft TMA Eelde intact.
Door de komst van de jachtvliegtuigen F-35 heeft Defensie behoefte aan een grotere aaneengesloten oefenruimte. De F-35 heeft nieuwere techniek (sensoren of wapens) met een groter bereik dan de F-16. Om met deze vliegtuigen te kunnen oefenen, is een groter luchtruim nodig. Ook de aanschaf en inzet van onbemande vliegsystemen stellen andere eisen aan de militaire oefenruimte in Nederland.
Onder andere door de komst van nieuwe generatie vliegtuigen zoals het onbemande verkenningsvliegtuig MQ-9 en het nieuwe jachtvliegtuig F-35 heeft Defensie behoefte aan een grotere aaneengesloten oefenruimte. De F-35 heeft nieuwere techniek (sensoren of wapens) met een groter bereik dan de F-16. Om deze operaties te kunnen oefenen, is een groter luchtruim nodig. Ook de aanschaf en inzet van onbemande vliegsystemen stellen andere eisen aan de militaire oefenruimte in Nederland.
De meeste oefeningen met de F-35 spelen zich af op een hoogte van ruim boven 4,5 kilometer (15.000 voet). Het aantal jachtvlieguren in het noordelijke oefengebied neemt na de uitbreiding evenwel niet toe, omdat het aantal jachtvliegtuigen van de Koninklijke Luchtmacht de komende jaren daalt van 68 F-16’s tot 52 F-35’s.
De oefeningen in het noordelijke oefengebied vinden vrijwel uitsluitend plaats op werkdagen, slechts een beperkt aantal oefeningen is ‘s avonds of in de weekenden. Om de overlast door vliegoefeningen verder te beperken, wordt zoveel mogelijk boven zee geoefend en wordt er niet lager gevlogen dan noodzakelijk is.
In de Onderzoeksfase van het programma Luchtruimherziening is gekeken naar hoe de hoofdstructuur van het Nederlandse luchtruim eruit zou kunnen komen te zien, zodat zowel civiel als militair vliegverkeer voldoende ruimte krijgt. De combinatie van de benodigde omvang van oefenruimte en de civiele behoefte aan luchtruim maken de ontwikkeling van het oefengebied in het noordelijk deel van het Nederlands luchtruim, in combinatie met civiele ontsluiting van het oosten en zuidoosten, de enige optie om aan de militaire en civiele voorwaarden te kunnen voldoen. Hiertoe hebben de minister van IenW en de staatssecretaris van Defensie in de Startbeslissing van 18 april 2019 daarom besloten.
Een eerste tijdelijke verruiming van de militaire oefenmogelijkheden in Noord-Nederland vindt in 2023 plaats. Tijdens de jaarlijkse militaire oefening genaamd ‘Frysian Flag’ wordt het noordelijke militaire oefengebied tijdelijk uitgebreid (gedurende één werkweek).
In 2023 wordt een Duits-Nederlandse studie afgerond naar de civiel-militaire haalbaarheid van een grensoverschrijdend oefengebied in het noordoostelijk deel van het Nederlandse luchtruim en het noordwestelijk deel van het Duitse luchtruim. Bij positief resultaat wordt de studie voortgezet als een luchtruimproject.
Afhankelijk van de resultaten van de haalbaarheidsstudie met Duitsland naar een grensoverschrijdend oefengebied worden de luchtruimaanpassingen in het noorden verder uitgewerkt en volgens de huidige planning tussen 2026 en 2030 ingevoerd
Door bestaande militaire oefenruimte boven Zuid-Nederland op te heffen (overigens zonder de gebruiksmogelijkheden van de militaire vliegbases in Zuid-Nederland te beperken) kunnen in het zuidoosten van het Nederlandse luchtruim de routes voor burgerluchtvaart van en naar de luchthavens Schiphol, Rotterdam, Eindhoven en Lelystad efficiënter en duurzamer worden gemaakt.
Het streven is om tussen 2026 en 2030 een permanente uitbreiding van het (grensoverschrijdende) noordelijke oefengebied te realiseren en het oefengebied boven Zuid-Nederland op te heffen.
Procedure, inspraak en contact
Het programma Luchtruimherziening wordt uitgevoerd door de volgende programmapartners: Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW), Ministerie van Defensie, Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL), Maastricht Upper Area Control Centre (MUAC) en Koninklijke Luchtmacht. Het bevoegd gezag en daarmee de regiefunctie voor de luchtruimherziening ligt bij de minister van IenW en de staatssecretaris van Defensie.
De herziening van het luchtruim is relevant voor veel partijen, zowel in de lucht als op de grond. Daarom zijn stakeholders vanaf het begin actief betrokken en geïnformeerd. Hiervoor is een participatieaanpak opgesteld en uitgevoerd.
De aanpak is toegespitst op drie groepen stakeholders:
- Bestuurders (met name van de provincies);
- Luchtruimgebruikers (zowel civiel als militair);
- Maatschappelijke organisaties (zoals natuur- en belangenorganisaties en bewoners).
Voor bovenstaande groepen zijn verschillende overlegorganen en –momenten bepaald, waarop zij worden geïnformeerd over het programma en waarop zij (lokale) belangen en wensen kunnen inbrengen.
Hoe is de procedure en inspraak voor de herziening van het luchtruim tot oktober 2022 verlopen?
- eind 2017: aankondiging nieuwe indeling luchtruim in regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst’;
- april 2019: startbeslissing Luchtruimherziening;
- september 2019: Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD);
- najaar 2019: zienswijzenprocedure NRD;
- oktober 2019: advies Commissie m.e.r. over de NRD;
- najaar 2019: nota van antwoord zienswijzen NRD;
- begin2021: advies Commissie m.e.r. over ontwerp-Voorkeursbeslissing en plan-MER;
- begin 2021: zienswijzenprocedure ontwerp-Voorkeursbeslissing en plan-MER;
- oktober 2022: nota van antwoord zienswijzen op ontwerp-Voorkeursbeslissing en vaststelling definitieve Voorkeursbeslissing door kabinet.
Op 13 januari 2021 hebben de minister van Infrastructuur en Waterstaat en de staatssecretaris van Defensie de Ontwerp-Voorkeursbeslissing Luchtruimherziening en het bijbehorende milieueffectrapport gepubliceerd. Van 15 januari tot en met 25 februari 2021 konden mensen hierover een zienswijze indienen. Tijdens deze periode werden op 9 en 11 februari 2021 informatiebijeenkomsten georganiseerd. Er zijn 2168 zienswijzen ingediend.
Op pagina 10 en 11 van de reactienota staat hoe de Voorkeursbeslissing (VKB) en het bijbehorende plan-MER zijn aangepast en aangevuld op basis van de ingediende zienswijzen en het advies van de Commissie m.e.r.
Daarvoor kunt u terecht op www.platformparticipatie.nl/luchtruimherziening.
Vragen over de procedure? Bel de directie Participatie via het telefoonnummer (070) 456 96 07. Of stuur een bericht naar het mailadres info@platformparticipatie.nl.
Vragen over de inhoud van het project of de documenten? Stuur een bericht naar het mailadres luchtvaart-brieven@minienw.nl.